CINK

Szili Katalin elemzése Ukrajnáról és kisebbségi jogairól 2023. jan. 28.

„Az elmúlt öt évben kétféle, tulajdonképpen ellentétes irányú tendencia figyelhető meg keleti szomszédunknál. Ez egyrészt az Európai Unióhoz való közeledés, másrészt az országukban élő nemzeti kisebbségek jogainak a szűkítése.

2017. szeptember 1. napjától Ukrajna az Európai Unió társult országa. A társulási szerződés 4. cikk 2. e. pontja rögzíti, hogy a politikai párbeszéd célja „a demokratikus elvek, a jogállamiság, a felelősségteljes kormányzás, valamint az emberi jogok és az alapvető szabadságok – köztük a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogai, a kisebbségekhez tartozó személyek megkülönböztetés-mentességének elve, valamint a sokszínűség – tiszteletben tartásának megerősítése, valamint hozzájárulás a belpolitikai reformok megszilárdításához.”

A teljesség igénye nélkül tekintsük át, ehhez képest milyen folyamatok zajlottak a nemzeti kisebbségvédelem területén az uniós társult országban.

A háborúnak még híre hamva sem volt, mikor a nemzeti kisebbségi jogok szűkítésének folyamata elindult.

Megjegyzem: bár mindenki abban bízott, hogy az integrációs horizont inkább erősíti a közösségek helyzetét, ehhez képest…

2017. szeptember 5-én Ukrajna Legfelsőbb Tanácsa elfogadta az oktatásról szóló törvényt. A törvény egyértelműen sérti a nemzeti kisebbségek tagjainak az anyanyelvi oktatáshoz való alapvető jogát. Ezzel a lépéssel a törvény csökkenti a már megszerzett nemzeti kisebbségi jogok szintjét úgy az oktatásban, mint a hozzá kapcsolódó nyelvhasználat területén. A törvény az első és negyedik évfolyam között az önkormányzatok feladatkörébe utalja az anyanyelvű oktatást, az 5. évfolyamtól azonban a tanulókat megfosztja az anyanyelven tanulás lehetőségétől, jogától. A tantárgyakat fokozatosan növekvő arányban ukrán nyelven kell a tanulóknak elsajátítaniuk.

Az új szabályozás ellehetetleníti az érettségi vizsga letételét és ezzel egyidejűleg a bizonyítvány megszerzését is magyar nyelven.

Az ukrán nyelv mellett a teljes körű, kisebbségi nyelven folyó oktatást csak az „őslakos kisebbségek” (krími tatárok, karaimok és krimcsákok) számára biztosítja a törvény, de a nemzeti kisebbségek (lengyelek, románok, szlovákok, magyarok, oroszok, bolgárok stb.) részére nem. A nemzeti kisebbségek megkülönböztetése (szélesebb jogokat biztosít egyes nyelvi csoportok számára, míg mások jogait korlátozza)

nem csak mélyen diszkriminatív, hanem az ukrán alkotmányba is ütközik.

Az ukrán Alkotmány azonban garantálja az orosz és más kisebbségi nyelvek szabad fejlődését és alkalmazását (10. cikk), „elősegíti minden őshonos nép és nemzeti kisebbség etnikai, kulturális, nyelvi és felekezeti önazonosságának a megőrzését” (11. cikk), tilt bármilyen privilégiumot és korlátozást, többek között etnikai származás és nyelvi sajátosság alapján is (24. cikk), valamint a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek részérére, a törvénynek megfelelően, garantálja az anyanyelven való oktatást, vagy az anyanyelv tanulását állami és önkormányzati oktatási intézményekben, illetve a nemzetiségi- kulturális szervezetek által (53. cikk).

Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 2145 (2017) sz. határozata a demokratikus intézmények működése tárgyában megfogalmazta: a legfontosabb, hogy a módosítandó jogszabályok alapján is a nemzeti kisebbségek megőrizhessék jelenlegi jogaikat a kisebbségi nyelvhasználatot illetően, amit az Alkotmány és az ország nemzetközi kötelezettségvállalásai biztosítanak.

Ukrajna Legfelsőbb Tanácsa 2019. április 25-én szavazta meg az államnyelvről szóló új törvényt.

A preambulum szerint az ukrán nyelv teljes értékű működése a társadalmi élet és az ország teljes területén garantálja az ukrán nemzet identitásának megőrzését és Ukrajna állami egységének megerősítését. A törvényszöveg ezen része implicit módon azt sugallja, hogy a kisebbségi nyelvek veszélyeztetik az állam területi integritását és a nemzetbiztonságot.

Elfogadásának egyik fő céljaként a törvény „az ukránok nyelvi jogainak és igényeinek megfelelő feltételek megteremtését” nevezi meg.

A kijevi kormányzat az erre vonatkozó felszólítások ellenére sem küldte el elfogadása előtt az államnyelvi törvény szövegét a Velencei Bizottsághoz kontrollra.

A régi járási rendszer felszámolásáról és az új járások létrehozásáról szóló törvényt 2020. július 17-én fogadta el az Ukrán Legfelsőbb Tanács. Települések összevonásából jöttek létre a kistérségek, amelyekből felépülnek a járások, azokból pedig a megye. A járásokat is összevonták, Kárpátalján az eddigi tizenháromból hat lett, de a folyamat összességében hátrányos a kárpátaljai magyarságra nézve, mert egyrészt a településtársulások kialakításával sok értelmiségi állás megszűnt, s csökkent a magyarság aránya az új közigazgatási egységekben, így

az átszervezett, területében megnőtt Beregszászi járásban is kisebbségbe szorultak a magyarok.

A 2021 nyarán fogadták el Ukrajna őslakos népeire vonatkozó törvényt, melynek értelmében az az őshonos etnikai közösség, amely Ukrajna területén jött létre, eredeti sajátságos nyelvvel és kultúrával, hagyományos szociális, kulturális vagy képviseleti szervekkel rendelkezik, magát Ukrajna őslakos népének tekinti, a lakosság körében etnikai kisebbséget alkot, és nem rendelkezik saját államalakulattal Ukrajna határain kívül. E törvénycikk nem csak az őslakos néphez tartozás kritériumát határozza meg, hanem kijelöli Ukrajnának azt a területét, ahol ilyen népek formálódhattak, és ez a Krím-félsziget. Nevezetesen a krími tatárok, a karaimok és a krimcsákok tartoznak az őshonos népek kategóriájába Ukrajnában. Tehát, a törvény készítői nem csak azt döntötték el, hogy kik lehetnek az őslakosok, hanem azt is, hogy kik nem lehetnek azok, történetesen: akiknek van nemzeti államalakulatuk, akik nem a Krím-félszigeten jöttek létre.

A törvény tartalmazza az őshonos nép képviseleti szervének a definícióját is, mely szerint ezek olyan képviseleti szervek, melyeket az őslakos népek hoznak létre, és melyek az Ukrajna Alkotmányának és a törvényinek megfelelően jogosultak képviselni az őshonos népeket, és azok nevében döntéseket hozni. E szervek jogosultságaikat és kötelezettségeiket a Kormány vonatkozó határozat alapján szerzik, illetve veszítik el.

A törvény szerint Ukrajnában az őslakos népek jogosultak az önrendelkezésre,

ami a dokumentum szerzője szerint a törvény keretein belül saját politikai jogállásának meghatározását, valamint az önálló gazdasági, szociális és kulturális fejlődésre való jogosultságot is jelenti. Az ilyen önrendelkezés keretében az őslakos népek, mindazon kérdésekben, melyek az ő belügyeikbe tartoznak, önkormányzatiságra jogosultak. Az önrendelkezés keretében képviseleti szervükön keresztül az őshonos népek jogosultak, többek között: meghatározni saját nemzeti szimbólumaikat és annak alkalmazási rendjét, tanácskozási joggal részt venni azokon a megbeszéléseken, ahol a kormány illetékesei döntenek e népek nemzetiség jelentőségű kulturális és vallási létesítményeiről, a nemzetiségi földrajzi nevek helyreállításról. Jogosultak dönteni saját oktatási intézmények létrehozásáról, az államhatalmi szervekkel közösen meghatározni az adott etnikum nyelvével, kultúrájával és történelmével kapcsolatos oktatási programokat. Jogosultak továbbá saját tömegtájékoztatási eszközök létrehozására, melyek állami támogatásban részesülhetnek. A törvényben az állam, többek között, kötelezettséget vállal az őshonos népek védelmére bármilyen erőszaktól és kényszertől, így az erőszakos asszimilációtól és integrációtól is.

Rendelkezik a törvény többek között e jogok érvényesítése eszközének, az etnikai közösség által létrehozandó képviseletének létrehozásáról, annak jogairól és kötelezettségeiről. Vagyis, a kulturális és a területi hatályú kisebbségi autonómia sajátságos modelljének megkonstruálására tesz kísérletet. Teszik ezt az autonómia kifejezés mellőzésével.

A következő a sorban a 2022 decemberében elfogadott nemzeti kisebbségi (közösségi) törvény, mely jól láthatóan illik abba az öt éve megkezdett ívbe, melyet a nemzeti kisebbségi közösségek megosztásán túl a jogszűkítések jellemeznek. Abban azonban mindvégig következetes a jogalkotó, hogy törekvéseit az ukrán alkotmány és a nemzetközi elvárások figyelmen kívül hagyásával valósítja meg.

Így a nemzeti kisebbségekről szóló törvényről is elmondható, hogy nem felel meg Ukrajna alkotmányának, a nemzetközi előírásoknak,

nem biztosít megfelelő intézményi alapot, jogi mechanizmusokat a jogok érvényesítésére. A jogalkotó figyelmen kívül hagyta a kisebbségi közösségek konstruktív javaslatait, ugyanakkor – vállalásuk ellenére – elmulasztották a nemzetközi szervezetekkel, például a Velencei Bizottsággal történő előzetes egyeztetést is.

Az előző általános megállapításokon túl érdemes kiemelni néhány olyan jellegzetességét a törvénynek, amely jól jelzi azt, hogy alkalmatlan arra a célra, amit a cím sugall. Elég sajátságos megoldása a törvénynek, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogai és szabadságai cím alatti felsorolásban kötelezettséget rögzít a nemzeti kisebbséghez tartozó személyek számára, mégpedig a többi közt az ukrán nyelv, ukrán nemzeti kultúra, hagyományok, szokások, vallási identitás tiszteletben tartásának kötelezettségét, továbbá a nemzeti kisebbség (közösség) integrációja elősegítésének kötelezettségét!!! Mivel kollektív jogokat nem biztosít a jogalkotó, ennek a kötelezettségnek a teljesítése a közösség önfelszámolásának, asszimilációjának feladatát jelenti.

A nyelvhasználati jog című fejezetben a „jelentős rész”, „valós igény” kitételek kellőképpen elasztikusak ahhoz, hogy a végrehajtás kellőképpen szubjektív megítélésűvé válhasson,

amely újabb gyakorlati jogszűkítésekhez vezet.

Az állami politikára vonatkozó részben egy pont az asszimiláció megelőzését (nem tilalmát!) fogalmazza meg, ugyanakkor az előző pontban a már megfogalmazottakhoz hasonlóan a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek integrációja szerepel, mint alapelv.

Elég sajátságos és számunkra elgondolkodtató alapelv a következő: „Az etnikumok közötti és etnopolitikai konfliktusok megelőzése, a nemzeti kisebbségek más államok általi felhasználása a lakóhelyük autonómiája és Ukrajna dezintegrációja érdekében.” A törvény a 18. cikkben egy intézményi mechanizmusnak látszó rendszer-kezdeményt rögzít, melyek javaslatai ajánló jellegűek, ugyanakkor kötelező megfontolásuk a testületek és tisztviselők számára.

Összességében ezen szabályok nem a nemzeti kisebbségek és közösségek védelmét jelentik,annak garanciális elemeit bővítik, hanem éppen a kitettségüket, kiszolgáltatottságukat növelik.

A teljesség igénye nélkül az ugyanezen idő alatt született velencei bizottsági ajánlásokból, illetőleg az Európa Tanács által a kisebbségi keretegyezmény legutóbbi végrehajtási monitoringjából emelek ki néhány olyan ajánlást, amit ezen dokumentumok írnak elő.

A Velencei Bizottság 902/2017. számú ajánlásában rögzíti például, hogy megfelelő arányban kell lehetőséget biztosítani a kisebbségi nyelven történő oktatásra az általános és középiskolában. Új párbeszédet kell kialakítani a nemzeti kisebbségek képviselőivel az oktatási és nyelvi kérdésekről. Itt kívánom megjegyezni, hogy az elmúlt öt évben született törvények esetében ezek az egyeztetések nem történtek meg, Illetőleg, ahogy már utaltam rá, a megküldött konstruktív észrevételek, javaslatok figyelmen kívül maradtak.

A Velencei Bizottság 960/2019. számú ajánlásában egyértelműen fogalmazza meg a többi közt, hogy biztosítani kell a nyelvi kisebbségek jogait, és hogy legyen felhatalmazott intézmény a jogok érvényesülésének végrehajtását ellenőrizni.

A kisebbségvédelmi keretegyezmény végrehajtási monitoringja (2020)13. javaslatai között szerepel:

– biztosítani kell a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek tiszteletben tartását, védelmét,

– a jogi kereteket, hatékony mechanizmusokat velük konzultálva kell kialakítani,

– szilárd jogi kereteket kell biztosítani valamennyi kisebbségi nyelv védelmére.

Az Európa Parlament 2021. február 11-én elfogadta a társulási megállapodás végrehajtásáról szóló állásfoglalást. Az EU ebben a dokumentumban hangsúlyozza, hogy az általa nyújtott politikai, technikai és pénzügyi támogatás szintje attól függ, hogy Ukrajna milyen mértékben teljesíti az Unió és tagállamai felé tett, különösen az emberi jogok tiszteletben tartásával, a kisebbségekkel és az alapvető szabadságokkal, valamint a valódi és hatékony jogállamiság megteremtésével kapcsolatos kötelezettségvállalásait.

2022. február 24-én Oroszország háborút indított Ukrajna ellen.

Ez természetesen felgyorsította Ukrajna EU-s integrációs igényének folyamatát. Az unió intézményrendszere a tagjelöltség 2022. júniusi megadásával egyidejűleg Ukrajna esetében 7 pontból álló reformcsomagot írt elő. Ezek között különösen a következők szerepelnek:

– az Alkotmánybíróság reformja,

– a bírósági reform folytatása,

– a korrupció elleni küzdelem, a pénzmosás elleni küzdelem, ezzel együtt a bűnüldözési reform, az „oligarchátlanítás”,

– a sajtószabadság és

– a nemzeti kisebbségek ügye.

A nemzeti kisebbségekre (közösségekre) vonatkozó 2022 decemberében megalkotott törvénnyel kívánta ez utóbbi feltételt Ukrajna teljesíteni. Ugyanakkor, ahogy erről a fentiekben már szó volt, ez a szabályzás a feladatnak legfeljebb csak nevében tesz eleget, de tartalmában továbbra is számos kívánnivalót von maga után.

Ha az elmúlt öt esztendő jogalkotási is implementációs gyakorlatát egységben tekintjük, számos törvény korrekcióját kell végrehajtani, s köztük a koherenciát megteremteni ahhoz, hogy megfeleljen az elvárásoknak. A jelenlegi és kívánatos további bővítési döntésekre figyelemmel,

most lenne igazán szükség Európa távlati biztonságának, stabilitásának biztosítása és megőrzése érdekében kötelező nemzeti kisebbségi standardok megfogalmazására!

Végül, nehéz dolga van ma annak, aki egy háborús időszakban kritikát kíván megfogalmazni, főleg, ha annak címzettje a konfliktust elszenvedő nép politikai osztálya. Minden jobbító, de az ilyenkor kissé bátrabb jogalkotó elképzeléseivel nem találkozó észrevételt tevő esetleg az „agresszor” oldalán találja magát mások szemében. Számunkra fontos szomszédunk integrációja Európához, ezért is bátorkodtam magam is a jobbító, és a nemzetközi elvárásoknak megfelelő jogalkotási folyamatot észrevételeimmel elősegíteni.

Tudjuk, hogy most még inkább védenünk kell a nemzeti kisebbségeket (közösségeket), akik ilyen időszakokban fokozottabban kitettek, kiszolgáltatottak. Ugyanakkor érdemes mindeközben a figyelmet azon tendenciák irányába fordítani, melyek mára már jó néhány uniós országban is megfigyelhetők, hogy nem a kisebbségi nyelveket, hanem a többség nyelvét védik.

Netán ezt a reflexet az elmúlt hét év migrációs hulláma okozza? De ez már legyen egy másik írás témája!”

Budapest, 2023. január 27.

Dr. Szili Katalin